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我国绿色建筑的政策法规概述

发布日期:2018-06-26 作者: 点击:

  • 我国绿色建筑的政策法规概述


  • 我国正处于发展转型期,环境问题日益突出,依托可持续发展理念,大力发展绿色建筑势在必行。国外的绿色建筑发展日趋完善,但我国的绿色建筑发展相对缓慢,大多停留于示范阶段,对其本质认识不清,究其原因,关键在于绿色建筑相关政策法规不完善。

    本文讲述了绿色建筑的概念及其兴起历程,论述了发达国家和地区(如美国、日本、欧盟)及我国的绿色建筑发展现状及推动绿色建筑发展的政策法规,总结我国绿色建筑政策法规存在的不足,最后,提出了推动我国绿色建筑发展的相关政策建议,以期对我国绿色建筑的发展起到切实可行的促进作用。

    一、绿色建筑的概念

    对于“绿色建筑”的概念,国际上尚未形成统一的认识。20世纪中期,受全球资源环境危机的影响,绿色建筑的思想和观念开始萌生。20世纪60年代,美籍意大利建筑师保罗·索勒瑞将生态学(Ecology)和建筑学(Architecture)两词合并为Arology,首次提出了著名的“生态建筑”概念,1969年,美国建筑师伊安·麦克哈格的《设计结合自然》一书,标志着生态建筑学的正式诞生。

    上个世纪70年代石油危机爆发,太阳能、地热、风能等建筑节能技术应运而生,绿色建筑在世界各地蓬勃发展起来。20世纪80年代,节能建筑体系逐渐完善,并在一些发达国家广为应用。同时,随着建筑物密闭性提高,室内环境问题凸显,影响人们的工作效率和身心健康。为此,以健康为中心的建筑环境研究成为发达国家建筑研究的热点。1992年召开的联合国环境与发展大会,使“可持续发展”理念在世界范围内达成共识。绿色建筑渐成体系,并在不少国家实践推广。随之也出现了各种新建筑名称,如日本称为“环境共生建筑”,欧洲和北美国家也将绿色建筑称为“生态建筑”(Ecological Architecture)或可持续建筑(Sustainable Architecture),也有的称之为“节能省地型建筑”。虽然这些定义从不同角度出发,但都是将建筑与环境相联系,指出绿色建筑为人类提供健康、舒适的生活空间的同时,应尽量减少对地球生态环境的影响和破坏、减少自然资源的消耗,强调从整体出发将建筑作为地球生态系统中的有机组成部分,实现“人一自然一建筑”的和谐发展。

    上世纪90年代后期,“绿色建筑”概念引入我国。《绿色建筑评价标准》(GB/T50378-2006)2.0.1条对绿色建筑定义为:在建筑的全寿命周期内,最大限度地节约资源(节能、节地、节水、节材),保护环境和减少污染,为人们提供健康,适用和高效的使用空间,与自然和谐共生的建筑。

    以人、建筑和自然环境的协调发展为目标,适用于所有的建筑,在全寿命周期中利用天然条件和人工手段创造舒适、健康和安全的居住环境,尽可能地控制和减少对自然环境的使用和破坏,充分体现向大自然的索取和回报之间的平衡。

    二、国外绿色建筑的发展及相关政策法规概况

    目前,美国、英国、日本等是绿色建筑发展较成熟的国家,拥有健全的绿色建筑法律法规体系、完善的经济激励制度、评价标准和管理机构。完善且全面的绿色建筑政策法规体系为绿色建筑的规范发展提供了重要的保证和前提。


       1、能效标准和能效标识制度

    美国、俄罗斯、日本、澳大利亚和欧洲一些国家广泛实施了能效标准和标识制度。一方面强制性的最低能效标准成为新建建筑和新增设备市场准入的最低门滥,另一方面通过能效标识方法来鼓励房地产商生产更加高效的产品和建筑,同时引导用户购买节能产品和节能建筑。能效标准和标识方法既限制低效产品,激励高效产品占领市场,也为节能激励措施提供了定量和衡量指标标准。

    2、绿色建筑法律法规

    美国绿色建筑体系采用“胡萝卜+大棒”模式,既有强制性的能源政策法案、总统令等,也有自愿性的评价标准等;既有联邦政府层面的绿色建筑政策法规,也有强制性地方标准。积极的财政、税收等经济激励政策,与绿色建筑相关的法律法规、评价体系中不同的经济激励手段及措施相结合,适应了不同地区的经济、环境、自然条件,使美国绿色建筑取得了良好效果。第三方机构验证和认证评价体系,保证了公正、公平,形成了政府、市场、第三方机构共同推进绿色建筑实施的长效机制。

    日本能源、资源匮乏,政府很早以来就坚持不懈地以法律法规、制度政策等引导全国的建筑节能工作与绿色建筑推广。日本在现有的绿色建筑相关的法律法规、政策制度基础上,不断推出新的政策法规,既有法律的强制性规定,又有大量相关的经济、金融政策与补贴制度,极大吸引着建造者和业主,形成了较为完善的体系。

    英国政府强制实行绿色建筑。根据英国的相关规定,自20086月开始,每幢公共建筑的节能情况划分等级并颁发展示能效证,博物馆、展览馆和政府办公大楼等大型建筑的能耗情况必须公开。英国政府动用行政力量,从政府办公建筑和其他公共建筑的强制性节能入手,有效地推动本国绿色建筑的发展。此外,政府还以强制节能和经济等手段,将绿色建筑深入到每个家庭的日常生活中。为了鼓励绿色建筑,利用公共财政支持绿色建筑,制定了多种多样的经济激励政策,较好地推进了绿色建筑的发展。

       3、经济激励政策

    经济政策是成功实施绿色建筑的关键,各发达国家都采取了一系列经济措施对开发绿色建筑以及高效节能产品进行激励。这些经济激励措施主要有节能基金、现金补贴(主要有贴息补助与直接补贴两种形式)、税收抵免、加速折旧制度等。

       1、美国绿色建筑经济激励政策

    美国绿色建筑资金主要来源于财政拨款、节能公益基金,进行税收减免、优惠贷款、加速折旧、州级绿色建筑税收优惠等,美国的住宅建筑采取的是煤气作为燃料的分户供暖空调措施,房屋本身的节能水平与消费者的日常支出具有很大的关系。因此,在美国,建筑节能是一个非常市场化的指标。而且,基于美国施行英美法系,法律强制性较弱。所以,美国把市场引导放在更为重要的位置,大量采取经济激励措施推动建筑节能及绿色建筑的推广。

       2、英国绿色建筑经济激励政策

    英国绿色建筑资金主要来源于节能基金,进行税收优惠、财政补贴、征收能源税。英国采用经济激励手段对绿色建筑进行扶持。一方面对没有达到设计规范所规定的环保要求的新建项目进行处罚;另一方面对积极使用绿色技术的建设项目给予优先权和一定的经济资助,包括减免土地增值税和发放低息贷款等。

       3、德国绿色建筑经济激励政策

    绿色建筑资金主要来源于财政拨款、德国复兴信贷银行(KFW)基金,进行贷款优惠、税收优惠、财政补贴。德国法律的强制性比较强,所以德国政府和社会为了减少住宅及所有建筑物的能源消耗量,首先是使用法律的强制规定。但是,目前德国并未单独针对绿色建筑制定相关法律,而是主要依靠绿色建筑节能信息的传播和宣传、技术研究及发展,此外还采取了经济激励措施。

       4、日本绿色建筑经济激励政策

    日本绿色建筑资金主要来源于财政预算、节能基金,途径主要是税收优惠、节能基金、财政补贴、加速折旧。日本政府为了鼓励对新能源的使用,推行住宅用太阳能发电补助金制度,另外在保证生态空间、有效利用能源、废弃物处理、材料的选择和规划方面日本都有一系列的政策和措施。

    三、我国绿色建筑的发展及其政策法规现状

    (一)我国绿色建筑发展现状

    1992年巴西里约热内卢联合国环境与发展大会以来,中国政府相续颁布了若干相关纲要、导则和法规,大力推动绿色建筑的发展。我国绿色建筑迎来了规模化发展阶段。前瞻产业研究院发布的《中国绿色建筑行业发展模式与投资预测分析报告前瞻》显示,截至20131月,全国已评出742项绿色建筑评价标识项目,总建筑面积达到7581万平方米,其中设计标识项目694项,建筑面积为7066万平方米;运行标识项目48项,建筑面积为515万平方米。

    不过,在我国绿色建筑规模推进的过程中,一些绿色建筑相关主体的能力、资质、水平较混乱,尤其是一些绿色建筑咨询机构水平参差不齐,与此同时,我国绿色建筑标识评定中也存在一些问题,如:部分建筑方案中采用被动节能技术较少,优化措施较少,造成主动节能措施运用较多,有技术堆砌倾向;专业在绿色建筑技术方面的配合不够和谐,造成相关技术不相匹配;有些项目设计前期对绿色建筑相关技术考虑不足,后期被动采取绿色建筑技术后造成增量成本较大。需要完善准入机制,保障市场健康发展。

    绿色建筑在我国还处于试点和发展阶段,大部分业主和工程承包商对绿色建筑的概念还相对陌生。由于存在总体建筑质量较差、区域差异大、制度体系不完善、人们的绿色环保观念欠缺等多方面的特殊国情,我国在发展绿色建筑的过程中面临比发达国家更多的困难和问题。

    总体而言,我国已获得绿色建筑星级能效标识的建筑项目规模相对其他国家较小但是发展较快,发展程度低同时意味着我国绿色建筑的市场空间巨大。

    (二)我国现有的与绿色建筑相关的法律

    我国先后颁布了《环境保护法》、《建筑法》、《水法》、《环境影响评价法》、《固体废弃物污染环境防治法》、《可再生能源法》、《城市房地产管理法》、《城乡规划法》、《节约能源法》、《循环经济促进法》等建筑节能和绿色建筑相关的法律。

    但我国还未有专门针对绿色建筑的法律条文。《建筑法》、《节约能源法》是近几年来得以实施建筑节能的法律依据,虽都涉及到建筑节能,但缺乏强制性规定。此外,这两部法中既没有关于绿色建筑方面的规定,更没有具体的约束条款。还有一些法律,如《环境保护法》等颁布时间较早,内容陈旧,好在国家已经开始启动环保法的修改进程。

    (三)我国与绿色建筑相关的行政法规

    现行的有关绿色建筑方面的行政法规主要有《城市供水条例》、《建设工程质量管理条例》、《建设工程勘察设计管理条例》、《建设工程安全生产管理条例》、《民用建筑工程节能质量监督管理办法》、《民用建筑能效测评标识技术导则》、《民用建筑节能条例》、《公共机构节能条例》。

    以上行政法规有针对建筑的节能、节水方面的规定,而且对于民用建筑,我国也有能效测评标识技术导则来规范,但相对绿色建筑的“四节一环保”还尚未有全面的规定。此外,现有的行政法规主要针对民用建筑的节能有相关规定,对于其他类型的建筑如工业建筑等的节能还未有可以依据的行政法规。

    (四)我国与绿色建筑相关的部门规章

    我国的部门规章对建筑节能及新技术推广等方面均有相关的规定。如《建筑装饰装修管理规定》(废止)、《城市地下空间开发利用管理规定》、《建设领域推广应用新技术管理规定》、《住宅室内装饰装修管理办法》、《城市建筑垃圾管理规定》、《民用建筑节能管理规定》、《城市排水许可管理办法》、《房屋建筑和市政基础设施工程质量监督管理规定》、《建筑节能“十二五”专项规划》、《关于加快推动我国绿色建筑发展的实施意见》、《关于进一步推进公共建筑节能工作的通知》、《关于推进夏热冬冷地区既有居住建筑节能改造的实施意见》。

    部门规章的权威性与法律、法规有着本质区别,特别是在规章与法律、法规之间缺乏衔接的情况下,其力度远远不够。对于行政规章,人民法院只能参照适用,法律、法规明确规定必须执行的除外。

    (五)我国与绿色建筑相关的其他规范性文件

    我国与绿色建筑相关的规范性文件较多,主要集中于建筑隔声、采暖、室内装修、采光、照明、节水等方面,此外,还有专门的绿色建筑文件,如《绿色建筑评价标准(GBA~50378-2006)》、《绿色建筑评价技术细则补充说明(规划设计部分)》、《绿色建筑评价技术细则补充说明(运行使用部分)》以及自201511日起实施新的《绿色建筑评价标准》,将作为国家标准

    (六)我国关于绿色建筑的经济激励政策

    制定绿色建筑经济激励政策能够增强绿色建筑项目的吸引力,提高绿色建筑项目投资竞争力,使经济杠杆真正发挥向绿色建筑的倾斜作用。设计得当并得以实施的经济激励政策能以更低的社会成本来实现绿色建筑的推广。

    目前我国已经制定的经济激励政策主要有:1、税收优惠。包括固定资产投资方向调节税、企业所得税优惠、增值税优惠;2、财政补贴。主要是对可再生能源建筑应用专项资金给予全额补助以及对高效照明产品等的财政补贴;3、贷款优惠。节能项目被列入技术发行的内容之一,享受投资贷款贴息的优惠,各地方政府也纷纷出台相关贴息、优惠贷款政策,鼓励企业使用新型节能建筑材料;4、基金或专项资金。如新型墙体专项基金、可再生能源建筑应用示范项目资金、国家机关办公建筑和大型公共建筑节能专项资金。

    省级地方在绿色建筑激励方面的政策主要包括:土地转让、土地规划、财政补贴、税收、信贷、容积率、城市配套费、审批、评奖、企业资质、科研、消费引导和其他,约13类。

    四、我国推动绿色建筑发展的政策不足

    目前我国在推动绿色建筑方面所采取的政策措施、政策和规范的配套性、可操作性等方面存在诸多不足。具体分析如下:

    (一)绿色建筑的政策法规缺乏明确的法律依据

    第一,缺乏针对绿色建筑的专门立法。目前,我国没有专门对绿色建筑领域的立法,且相关的法律中也缺少绿色建筑的具体操作内容。虽然出台了《节能法》,但缺少关于绿色建筑的具体内容。现行的《建筑法》颁布实施时间较早,也没有关于绿色建筑的详细规定。

    第二,缺乏明确的法律责任与处罚措施。我国第一部规范建筑活动的法律《建筑法》,对建筑节能、新型建材和建筑科技等工作没有做出强制性的规定,没有具体条款来约束。因此,在法律层面上,绿色建筑的政策法规缺乏明确的法律依据。

    第三,操作性的法规层次较低,法律效力不大。我国具有操作性的法规多是由建设部、地方政府制定的一些其他规范性文件、办法、规定和通知等,在具体运用中难以产生法律效力,缺乏对行为主体的法律制约。如作为部门规章,建设部颁发的《民用建筑节能管理规定》法律地位较低,推动实施与监管的力度较低。

    第四,部分法律法规内容陈旧,法规体系不完善。我国目前执行的有些法律法规是计划经济体制环境下制定的,存在适用范围不当、规定内容过时等问题,急需补充和修订。目前我国没有一部关于绿色建筑的行政法规。相对来说,法律规定具有原则性的特点,而部门规章又只能在某一个行业内颁布施行,用于调整绿色建筑这样跨行业、跨部门的国家战略,显得效力层级不够。因此,绿色建筑的法规体系在结构上尚待完善。

    (二)缺乏基于市场的绿色建筑经济激励长效机制

    在我国,目前推动绿色建筑的工作仍然更多地依靠行政手段,因为政策体系不健全,市场缺乏推动绿色建筑的原动力,一些绿色建筑政策的实施效果不好。

    第一,能源价格形成机制和相关能源费用征收机制不合理。

    能源价格影响能源用户的能源费用,进而影响其节能积极性。我国能源价格体系,多是从能源供应方考虑如何收回相关能源成本,但对能源在不同领域的消费如何有利于促进用户的能源节约意识和提高能源使用效率考虑得较少,不利于节能工作的开展。一方面没有真正反映能源、资源的实际成本,另一方面导致建立类似于国外相关节能基金(主要来自于能源税、环境税)缺乏合理的资金来源。

    第二,绿色建筑财税激励政策有待完善。

    在税收政策方面,我国针对绿色建筑的税收优惠政策零散、实施力度不够,如对绿色建筑优惠力度最大的固定资产投资方向调节税已暂停征收,曾对绿色地产或者节能产品只收5%税,而普通地产的税率为10%,公建税率为30%。在这一税收政策激励作用下,1991-1999年设计建造的住宅较1991年以前建造的住宅节能30%。停征该税种后,其他税种并未补上,带来了绿色建筑发展的税收政策相对缺乏。

    在财政补贴方面,对建筑中的节能和可再生能源补贴很少,主要由政府财政支付,而中国是个发展中国家,财政收入有限,需要补贴支援的事业很多,所以依赖政府财政的支持不是长久之计。但目前,我国正处于大力推动绿色建筑的初级阶段,对绿色建筑釆取有效的财政补贴将会有力的推动我国绿色建筑的发展。

    发达国家在绿色建筑经济激励方面起步较早,进行了大量的研究与实践,取得了良好的经济效益、社会效益和环境效益。而我国由于起步较晚,虽然也存在对绿色建筑的税收优惠、财政补贴等政策,但尚未对经济激励政策做更多的探索。

    第三,绿色建筑政策法规落实较差

    我国虽然已经出台了许多绿色建筑政策,但是一些政策未能得到很好地贯彻实施。根据建设部2007的建筑节能专项检查结果,仅有71%左右的新建建筑在施工阶段达到了相关标准的要求,仍有近30%的新建建筑尚未达到民用建筑节能标准。在绿色建筑领域存在着法治不健全、有法不依、执法不严的现象,影响了政策的落实,当前的“违法违规”风险成本低,绿色建筑政策未能得到有效落实。

    总体看来,我国引导绿色建筑实践的政策法规可操作性不高、激励性的政策措施还在试点发展阶段,与发达国家在税收减免、加速折旧、低息贷款、先进回扣补贴、政府采购、抵押贷款、科研自主、资源协议等方面成熟完善的措施相比还有较大差距。因此,国内绿色建筑政策体系的建设亟需加强,需要不断的探索、建立、规范、完善。

    五、对完善我国绿色建筑的建议

    绿色建筑是一个广泛的概念,绿色并不意味着高价和高成本。住房和城乡建设部副部长仇保兴说,并不是现代化的、高科技的就是绿色的,要突破这样的认识误区。事实证明把发展道路确定为中国式、普通老百姓式、适用技术式,绿色建筑才能健康发展。

    绿色建筑不仅局限于新建筑,建筑节能不只是政府的职责。仇保兴表示,现在规定,凡是财政投资的项目,都必须达到建筑节能的最低标准,一定要应用建筑节能的标识;廉租房和经济适用房,不管哪个公司或机构建造,都必须是节能的绿色建筑,这需要政府去实施,也需要广大市民关心监督。建筑节能和绿色建筑,不能只停留在专家、政府官员和一些大企业、大城市,应进入寻常百姓家,要让老百姓知道什么是绿色建筑,不是有鲜花绿草、喷泉水池、绿化得好的楼盘就是绿色建筑。如果老百姓都能关注到建筑节能和绿色建筑,都注意到房屋的能耗、材料、对室内环境的影响、二氧化碳气体的减排,那么大家的共识就会形成绿色建筑的市场需求,有了市场需求,建筑节能和绿色建筑才能在全社会广泛地推广应用。

    (一)兼顾全局和局部利益的绿色建筑法律法规保障

    绿色建筑要考虑宏观环境的影响,如CO2的排放量、节水、建筑材料生产和运行时的能源消耗等,也要有利于使用者,还要对开发商具有吸引力。应当在可持续原则的基础上建立一套新的价值观和行为规范,通过政府立法、税收等方面的政策调整,加强绿色建筑在经济上的可行性。

    国外在以强制性政策推动绿色建筑的发展发面取得了巨大的成效,强制性政策有利于绿色建筑的推广,目标明确,可以直接管制企业的行为,见效快且明显。

    建议将绿色建设施工以及绿色建筑内容纳入到现有的法律法规中,如在《建筑法》中加入绿色建筑许可、发包与承包、工程监理、法律责任等相关法条;在《节约能源法》中加入对违反绿色建筑设计、施工、节能等要求的法律责任。

    (二)制定因地制宜的标准和技术

    我国尚无完整的建筑节能标准体系,相关的法规和节能标注不配套,一套完整的建筑节能标准体系有利于统一的指导原则,将建筑节能量化,但我国地域差异巨大,气候、地理环境、气候资源、社会习俗等均存在差异,各地区的人类聚居所面临的环境问题各不相同,这就决定了在评估体系的生态策略上要因地制宜,与当地的气候、风俗环境相适应,因此,应当建立统一节能标准指导下的,根据各地的不同特点,采用因地制宜的不同标准和技术。

    在技术层面,由于各地经济发展总体水平不同,气候环境不同,同时也考虑到经济社会发展的成本因素,结合我国资源、能源现状,和不同地区的经济实力,采用的技术也不能完全相同,这就要求一种“适宜技术”,即包括先进技术、中间技术和传统技术,进而将不同等级、不同成本的技术适应本国、本地条件、发挥技术的最大效益。

    (三)建立完善的经济激励政策

    1、加大财政补贴,同时吸纳社会闲散资金设置节能投资基金。

    开展绿色建筑需要大量的资金支持。我国在绿色建筑的科学研究、标准制定和示范工程、政府办公楼建筑和公共建筑等方面,需要节能改造、可再生能源的利用,各种绿色建筑材料、产品的应用,都需要大量的财政资金支持,在当前情况下,绿色建筑的专项资金十分必要。政府应鼓励开发商使用绿色建材、绿色技术,鼓励采用节能设备和各种节能自愿的措施,加大在绿色建材、绿色技术的资金和技术上的投入,加强经济性、实用性的研究。

    从国外经验来看,绿色建筑节能专项资金以财政支出为主,但结合我国现状和国情,不能全靠政府支撑,毕竟国家的财政能力有限,因此需另谋蹊径,我国社会闲散资金较多,可以考虑设立节能投资基金,吸纳社会资金促进能效的提高。

    2、加强税收优惠

    针对不同的对象、不同的类型建筑,并依据每种类型建筑的节能标准来进行税收方面的优惠。对于开发商,可以对其采取营业税、城市维护建设税和教育费附加、土地增值税、城镇土地使用税和企业所得税等采取相应的优惠措施;对于建筑企业,可以在营业税和企业所得税方面对其采取一定的优惠措施;对于购房者,在房产税和契税上对其进行优惠。

    除以上措施之外,还可以扩大绿色建筑政府采购比例、增强绿色建筑工程示范和奖励等。

    (四)树立正确的政绩观

    好的政绩是各级领导班子和领导干部孜孜不倦的追求目标,长期以来,各级政府过分关注经济业绩(GDP)的增长,而忽略了环境保护和经济增长的协调发展,各地方不断出现大量政绩工程、形象工程、耗能工程,严重影响了环境的发展,损耗大量的社会财富,严重背离了可持续发展理念。

    要想推进绿色建筑的发展,就需要彻底转变片面追求经济增长这一错误的发展观,树立将绿色建筑和环保指标纳入到政府政绩考核中,引导各级领导树立科学的发展观和政绩观。


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